Пояснительная записка к Законопроекту N 1096244-8
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА
Проект федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» (далее — законопроект) разработан в рамках совершенствования системы привлечения к административной ответственности лиц, виновных в нарушении положений законодательства Российской Федерации о применении контрольно-кассовой техники(далее — ККТ).
Законопроектом предусмотрен отказ от обязательной замены административного наказания в виде административного штрафа на предупреждение в случае неприменения ККТ как наиболее серьезного правонарушения в рассматриваемой сфере.
Также законопроектом уравнивается ответственность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц за нарушения в сфере законодательства Российской Федерации о применении ККТ.
Таким образом, устраняется ситуация, когда размер санкции ставится в зависимость исключительно от гражданско-правового статуса лица — нарушителя (юридическое лицо либо индивидуальный предприниматель), а не от размера сокрытой выручки или тяжести правонарушения, хотя создаваемые их действиями (бездействием) негативные последствия как для государства, так и для добросовестного бизнеса (в виде получения конкурентного преимущества недобросовестным налогоплательщиком), равны.
Такое уравнивание ответственности не повлечет ухудшения положения малого бизнеса, поскольку сохраняется распространение на соответствующие положения статьи 14.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — Ко АП РФ) нормы части 2 статьи 4.1.2 Ко АП РФ об уменьшении в 2 раза минимального размера административного штрафа, если нарушение законодательства Российской Федерации о применении ККТ допущено субъектом малого и среднего предпринимательства, отнесенным к малым предприятиям, в том числе к микропредприятиям.
Необходимость изменения правового регулирования подтверждается анализом правоприменительной практики, свидетельствующей об отсутствии в настоящее время эффективного инструментария, позволяющего обеспечить дисциплину в сфере применения ККТ при осуществлении расчетов.
Практика контрольной работы налоговых органов последних лет демонстрирует результативность проводимых проверок в сфере применения ККТ.
Количество контрольных (надзорных) мероприятий (далее — КНМ) составило в 2020 году — 28 тыс., в 2021 году — 102 тыс., в 2022 году — 19,9 тыс., в 2023 году — 14,2 тыс., в 2024 году — 77,9 тыс.
Следует отметить, что незначительное количество проведенных КНМ в 2020 году обусловлено мораторием на проведение КНМ в связи с пандемией COVID-19; 2022-2023 годах — проведением налоговыми органами мероприятий по приведению процедур оперативного контроля в соответствие требованиям Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 248-ФЗ) и постановления Правительства Российской Федерации от 10 марта 2022 г. № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля» (далее -Постановление № 336), адаптацией существующих процессов под новые правила контроля.
В 2023 году ФНС России проведен анализ влияния снижения количества проверок на контролируемую среду в 2022 году по сравнению с 2021 годом, который показал следующее: — сокращение количества пользователей ККТ на 3,7% при росте общего количества налогоплательщиков на 7,1%; — сокращение парка ККТ на 4,5%; — снижение выручки, фиксируемой малым бизнесом на 6%.
Указанные данные свидетельствуют о высокой вероятности неприменения ККТ.
Неприменение ККТ, в свою очередь, влечёт за собой ряд отрицательных последствий: снижение налоговых поступлений, искажение аналитических и статистических сведений, получаемых на основе данных ККТ и снижение уровня защищённости прав покупателей.
В этой связи в целях повышения «кассовой дисциплины» ФНС России в 2024 году активизировала проведение КНМ в сфере законодательства о применении ККТ на всей территории Российской Федерации.
Однако восстановить объем КНМ до уровня 2021 года не удалось в виду ряда ограничений, предусмотренных Федеральным законом № 248-ФЗ и Постановлением № 336.
При этом в 2024 году результативность КНМ составила 99% по итогам проведенных порядка 77,9 тысячи проверок, несмотря на увеличение количества проведенных контрольных мероприятий в 5 раз по сравнению с 2023 годом.
Такую же результативность демонстрируют и повторные проверки.
Результаты контрольной работы указывают на сохранение противоправного поведения налогоплательщика не только после первичного его привлечения к административной ответственности, но в отдельных случаях даже после повторного.
Следует отметить, что средняя доля проверок бизнеса, в которых выявлены нарушения, проведенных всеми контрольными (надзорными) органами, составляет 69,1%, при этом у ФНС России показатель результативности проведенных КНМ составляет — 99,12%.
Кроме того, доля нарушений в виде неприменения ККТ (часть 2 статьи 14.5 Ко АП РФ) в структуре всех устанавливаемых налоговыми органами нарушений законодательства Российской Федерации о применении ККТ стабильно высока: 2021 году — 69,3% (69268 нарушений), 2022 году — 81,1% (14794 нарушения), 2023 году — 88,9% (12460 нарушений), 2024 году — 77,7% (60603 нарушения).
Высокая результативность проверок в совокупности с увеличенным количеством КНМ и минимальными штрафами за выявленные нарушения (суммы штрафов установлены в 2007 году и в настоящее время не актуальны) позволяет сделать вывод о массовом уходе контролируемой среды в тень.
Данные факты подтверждают, что установленные размеры штрафов в сфере применения ККТ уже не отвечают сегодня принципу достижения цели административного наказания: их размер несоизмерим с дополнительной прибылью, получаемой за счет неприменения ККТ и неуплаты налогов.
Таким образом, анализ правоприменительной практики свидетельствует об отсутствии в настоящее время эффективного инструментария, позволяющего обеспечить дисциплину в сфере применения ККТ при осуществлении расчетов.
В этой связи в целях снижения количества нарушений предлагается увеличить суммы административных штрафов за нарушение требований законодательства Российской Федерации о применении ККТ в 2,5 раза (12 от возросшего количества проверок) с учетом действующей системы уплаты административного штрафа в 50% согласно частям 1.3-3 статьи 32.2 Ко АП РФ (введена в 2022 году): 1) штраф 1 за неприменение ККТ = 30 тыс. руб. (действующий штраф) х 2,5 (50% от роста количества проверок) х 2 (действующая скидка на уплату штрафа) =150 тыс. руб.; 1464903-УЧ-2025 (4.1) 2) штраф 2 за применение ККТ с нарушением порядка =10 тыс. руб. (действующий штраф) х 2,5 (50% от роста количества проверок) х 2 (действующая скидка на уплату штрафа) = 50 тыс. руб.; 3) штраф 3 за не направление кассового чека =10 тыс. руб. (действующий штраф) х 2,5 (50% от роста количества проверок) х 2 (действующая скидка на уплату штрафа) = 50 тыс. руб.
Законопроектом также устанавливается дифференцированный подход к размеру минимального штрафа за неприменение ККТ в зависимости от повторности правонарушения: двукратный размер за повторное в течение года неприменение ККТ и пятикратный размер за неприменение ККТ, допущенное более двух раз.
Увеличение размера штрафных санкций позволит обеспечить формирование ответственного отношения к установленной обязанности и снизить количество правонарушений в сфере применения ККТ, влекущих серьезные последствия для финансовой стабильности государства.
Одновременно в целях смягчения эффекта от реализации предложенных мер по совершенствованию системы привлечения к административной ответственности лиц, виновных в нарушении положений законодательства Российской Федерации о применении ККТ, законопроектом предусматривается исключение административной ответственности, предусмотренной частями 4 и 6 статьи 14.5 Ко АП РФ, для должностного лица юридического лица.
Принимая во внимание предлагаемое законопроектом увеличение размера штрафных санкций для юридических лиц и менее значительные (по сравнению с неприменением ККТ) последствия нарушений, исключение административной ответственности, предусмотренной частями 4 и 6 статьи 14.5 Ко АП РФ, для должностного лица юридического лица позволит достигнуть планируемого результата при одновременном снижении административной нагрузки.
Помимо этого, в целях реализации предусмотренной Федеральным законом от 8 августа 2024 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении расчетов в Российской Федерации» и статью 76 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЭ «Об образовании в Российской Федерации» меры по обеспечению соответствия фискальных накопителей, включаемых в реестр фискальных накопителей, требованиям законодательства Российской Федерации о применении ККТ законопроектом предлагается внести изменения в части 14 и 15 статьи 14.5 Ко АП РФ, предусмотрев введение административной ответственности для экспертных организаций, проводящих экспертизу моделей фискальных накопителей, за выдачу заведомо ложного заключения 1464903-УЧ-2025 (4.1) о соответствии либо несоответствии моделей фискальных накопителей требованиям законодательства Российской Федерации о применении ККТ и за непредставление либо представление с нарушением установленного срока в налоговый орган такого заключения.
Также законопроектом оптимизируется процедура возбуждения дела об административном правонарушении в случае, если событие правонарушения установлено в ходе проведения КНМ без взаимодействия с контролируемым лицом.
В законопроекте отсутствуют требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (далее — обязательные требования), в связи с чем информация о соответствующем виде государственного контроля (надзора), виде разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствиях их несоблюдения отсутствует.
Законопроект не противоречит положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.
Реализация мероприятий, предусмотренных законопроектом, не повлечет негативных социально-экономических, финансовых и иных последствий, в том числе для субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, и будет осуществляться в пределах установленной Правительством Российской Федерации штатной численности и бюджетных ассигнований, предусмотренных федеральным органам исполнительной власти на руководство и управление в сфере установленных функций.
Предложенные законопроектом изменения не окажут влияния на достижение целей государственных программ Российской Федерации.
Принятие законопроекта не потребует дополнительных расходов бюджетов уровней бюджетной системы Российской Федерации.