Дробление закупок: как избежать претензий контролеров

Дробление закупок остается одной из наиболее чувствительных тем и для заказчиков, работающих по контрактной системе, и для организаций, закупающихся по Федеральному закону от 18.07.2011 N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — Закон N 223-ФЗ).

Проблема в том, что легального определения дробления в законодательстве нет. Но это не означает, что явление не существует для контрольных органов. Прокуратура, антимонопольные органы, контрольно-счётные палаты и суды давно используют этот термин и оценивают действия заказчика по совокупности обстоятельств.

Риски возникают прежде всего тогда, когда единая потребность искусственно разбивается на несколько небольших договоров, чтобы не проводить конкурентную процедуру.

Что контролеры считают дроблением

Исторически понятие «искусственного дробления» было сформулировано в Постановлении Президиума ВАС РФ от 12.07.2011 N 2518/11. Речь шла о разделении единого заказа на несколько однородных сделок, цена каждой из которых не превышает установленный предел расчётов наличными деньгами.

Сегодня ситуация шире. Дроблением могут признать разделение единой закупки на несколько договоров малого объёма — даже если расчёты безналичные, а каждый отдельный договор формально укладывается в ценовой лимит.

Главный вопрос, который поставят контролёры: можно ли было приобрести товары, работы или услуги в рамках одной конкурентной закупки либо одного лота?

Если ответ положительный, заказчику придётся объяснять, почему он заключил несколько малых договоров.

Где чаще всего находят нарушение

В контрактной системе претензии обычно связаны с закупками у единственного поставщика по п. 4 и п. 5 ч. 1 ст. 93 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон N 44-ФЗ).

Наиболее уязвимыми остаются закупки:

• продуктов питания;
• охранных услуг;
• уборки и клининга;
• текущего ремонта;
• строительного контроля;
• регулярных услуг, необходимых заказчику постоянно;
• однотипных поставок для одного объекта или одной цели.

По Закону N 223-ФЗ риски также возникают при закупках малого объёма, в том числе с учётом п. 2 ч. 8 ст. 3 Закона N 223-ФЗ и Постановления Правительства РФ от 11.12.2014 N 1352.

При этом лимиты закупок у единственного поставщика разные: они определяются положением о закупке конкретного заказчика. У одного заказчика это может быть 100 000 рублей, у другого — 500 000 рублей, 600 000 рублей, 1 млн рублей или больше. Но сам по себе высокий лимит не означает, что можно без ограничений заключать небольшие однотипные договоры вместо конкурентной процедуры.

Основные признаки искусственного дробления

1. Несколько договоров на идентичные или однородные ТРУ

Количество договоров само по себе не имеет значения. Контролёры могут заинтересоваться и двумя контрактами, и десятками сделок.

Так, по Закону N 44-ФЗ дроблением были признаны 15 контрактов на выполнение работ по текущему ремонту — Постановление АС Волго-Вятского округа от 09.06.2025 N Ф01-1493/2025.

По Закону N 223-ФЗ УФАС признало нарушением два договора на организацию проведения областной профильной смены, два договора на поставку модулей плавающих платформ для понтона и четыре договора на поставку светодиодного экрана — Постановление УФАС по Вологодской области от 13.02.2024 N 035/04/7.32.3-103/2024.

В Определении Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 22.11.2024 N 301-ЭС24-10122 анализировалась особенно показательная ситуация: один заказчик заключил 170 договоров на ремонт общего имущества, 152 договора на уборку придомовой территории и 304 договора на клининговые услуги. Судебная оценка таких действий была предсказуемой — искусственное дробление.

2. Одна хозяйственная цель

Иногда предметы договоров не совпадают дословно, но служат достижению единого результата. И этого может быть достаточно для претензий.

Например, заказчик заключил пять контрактов на поставку различных продуктов питания. Товары были не идентичными: бакалея, молочная, рыбная и иная продукция. Однако суд признал их однородными и указал на дробление закупки — Решение АС Ивановской области от 14.11.2025 по делу N А17-3437/2025.

Другой пример: четыре договора с двумя исполнителями на идентичные работы по восстановлению участка автомобильной дороги были квалифицированы как дробление — Постановление АС Волго-Вятского округа от 20.08.2024 N Ф01-3268/2024.

По Закону N 223-ФЗ суд признал дроблением шесть договоров на поставку неона, монтаж оборудования и изготовление неоновой вывески на фасаде здания. Хотя исполнители выполняли разные части работ, их объединяла общая цель — создание вывески. См. Постановление АС Уральского округа от 23.01.2020 N Ф09-9477/19.

Поэтому разные поставщики не всегда защищают заказчика. Ключевое значение имеет не число контрагентов, а единая цель договоров.

3. Небольшой временной разрыв между договорами

Подозрительно выглядит заключение однотипных договоров:

• в один день;
• с разницей в несколько дней;
• последовательно, сразу после завершения предыдущего договора;
• ежемесячно, если необходимость в закупке была очевидна заранее.

В Постановлении АС Северо-Кавказского округа от 29.10.2025 N Ф08-6422/2025 два договора на строительный контроль, заключённые в одну дату и исполнявшиеся последовательно на одном объекте, были признаны дроблением.

Семь договоров на охранные услуги также не прошли судебную проверку: два договора заказчик заключил в один день, ещё один — на следующий, остальные — с небольшими интервалами. См. Постановление АС Уральского округа от 08.07.2025 N Ф09-2040/25.

В Постановлении Восьмого ААС от 30.03.2026 N 08АП-987/2026 рассмотрены 39 договоров на поставку продуктов питания, заключённых либо в один день, либо с интервалом около трёх дней. Такая схема также была признана неправомерной.

4. Последовательное исполнение на одном объекте

Если один договор заканчивается, а следующий начинается сразу после него, это может свидетельствовать, что потребность изначально была единой.

Именно такой вывод был сделан в споре о строительном контроле: два договора исполнялись последовательно на одном объекте, а значит, могли быть объединены в единый лот — Постановление АС Северо-Кавказского округа от 29.10.2025 N Ф08-6422/2025.

Чем рискуют заказчик и поставщик

Дробление — это не только риск замечания в акте проверки. Последствия могут затронуть обе стороны договора.

Признание сделок нарушающими антимонопольные требования

Договоры, заключённые с единственным поставщиком на конкурентном рынке в обход конкурентной процедуры, могут квалифицировать как нарушение Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон N 135-ФЗ).

Если контролёры и суд усмотрят антиконкурентное соглашение между заказчиком и поставщиком, договоры могут быть признаны недействительными.

Реституция: деньги вернуть придется

Последствием недействительности сделки обычно становится реституция. В отдельных ситуациях применяется односторонняя реституция: заказчику возвращают уплаченные деньги, а поставщик не получает обратно уже переданные товары, выполненные работы или оказанные услуги.

Такой риск особенно нагляден в деле о поставках мяса говядины. По Закону N 223-ФЗ заказчик за период с января по ноябрь 2023 года заключил 39 договоров. Суд признал схему дроблением и применил одностороннюю реституцию — Постановление АС Поволжского округа от 12.05.2025 N Ф06-1652/2025.

Дополнительным обстоятельством в этом споре стал конфликт интересов: руководитель заказчика и поставщик состояли в близком родстве.

Административные штрафы

Если заказчик действует по Закону N 223-ФЗ, заключение недопустимого вертикального соглашения либо участие в нём влечёт ответственность по ч. 4 ст. 14.32 КоАП РФ.

Для органа власти предусмотрена ответственность должностного лица по ч. 7 ст. 14.32 КоАП РФ: штраф от 20 000 до 50 000 рублей либо дисквалификация на срок до трёх лет.

В контрактной системе заключение контракта с единственным поставщиком в случаях, не предусмотренных законодательством, может быть квалифицировано как неправильный выбор способа определения поставщика. Ответственность должностного лица предусмотрена ч. 4 ст. 7.30.1 КоАП РФ — штраф от 30 000 до 50 000 рублей.

Уголовно-правовые риски

При крупных суммах последствия могут оказаться значительно серьёзнее административного штрафа.

В одном из дел автономное учреждение федерального уровня заключило семь договоров на оценку активов на общую сумму 42 574 897 рублей. Предмет оценки был искусственно разбит на группы: автотранспорт, земельные участки, объекты капитального строительства с технической документацией и без неё.

Экспертиза показала, что при проведении конкурентной закупки стоимость работ могла составить 9 733 290 рублей. Ущерб оценили в десятки миллионов рублей. Суд установил искусственное дробление объекта закупки для ухода от конкурентной процедуры и назначил виновному лицу наказание в виде пяти лет лишения свободы условно с испытательным сроком четыре года.

Не всякая серия договоров — дробление

Само по себе наличие нескольких договоров с одним поставщиком не означает нарушения. Заказчик может доказать, что предметы закупки были разнородными, не имели единой цели и не могли быть объединены в один лот.

Такой вывод сделан в Постановлении Третьего ААС от 24.10.2019 по делу N А33-11266/2019. В одном из эпизодов заказчик заключал договоры на различные услуги: проектирование, представление интересов и сбор доказательств в суде, установление правового статуса чужих объектов на земельном участке, постановку объектов на кадастровый учёт.

Суд указал, что эти услуги не были идентичными или однородными. Следовательно, оснований говорить о единой закупке и антиконкурентном соглашении не имелось. Штраф в 100 000 рублей был отменён.

Но в другом эпизоде того же дела несколько договоров с одним поставщиком на ремонт помещений буфета были признаны частью единой закупки. Наличие общей сметы, проектно-сметной документации и разделение отдельных видов работ сыграли против заказчика. Штраф в размере 109 706 рублей был подтверждён, хотя и снижен судом.

Как снизить риск претензий

Полностью отказаться от закупок малого объёма невозможно: закон прямо допускает их использование. Но заказчику важно не превращать этот механизм в постоянную замену конкурентных процедур.

Практически полезны следующие меры.

Планируйте потребность заранее. Если известно, что услуги охраны, уборки, питания или ремонта потребуются весь год, безопаснее провести конкурентную закупку на соответствующий период, а не заключать ежемесячные небольшие договоры.

Оценивайте общую цель. Перед оформлением очередного договора стоит задать вопрос: не является ли он продолжением ранее заключённых контрактов и можно ли объединить все потребности в единый лот.

Не дробите единую смету. Если есть общий проект, единая проектно-сметная документация или единый объект ремонта, разделение работ на малые договоры особенно рискованно.

Разграничивайте разнородные закупки. Приобретение разных по сути товаров, работ и услуг само по себе не образует дробления. Но различие должно быть реальным, а не формальным.

Избегайте одинаковых сроков и одномоментного заключения договоров. Несколько однотипных контрактов, оформленных в одну дату или с минимальным промежутком, будут очевидным сигналом для проверки.

Ведите план закупок по Закону N 223-ФЗ. Отсутствие плана при действующем положении о закупке может вызвать дополнительные вопросы у контролёров. Закупки малого объёма допустимо не включать в план, но постоянное использование только таких закупок при нулевом плане выглядит подозрительно.

Пересмотрите положение о закупке. Важно не только установить ценовые пределы для закупок у единственного поставщика, но и ограничить основания, порядок и условия их применения.

В качестве ориентира можно использовать Положение о закупках федерального бюджетного учреждения Российской академии наук, утверждённое Постановлением Правительства РФ от 19.09.2019 N 1215. Это единственное положение о закупке, утверждённое непосредственно Правительством РФ.

Поправки 2026 года не отменили антимонопольные риски

С 1 января 2026 года действует ч. 15 ст. 93 Закона N 44-ФЗ. Она предусматривает, что в пределах годовых объёмов и ценовых ограничений, установленных п. 4, п. 5 и п. 28 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ, заказчик может заключить несколько контрактов в отношении идентичных или однородных товаров, работ, услуг.

Пункт 28 ч. 1 ст. 93 Закона N 44-ФЗ касается закупки лекарственных препаратов, предназначенных для конкретного пациента при наличии медицинских показаний, в том числе при индивидуальной непереносимости.

На первый взгляд новая норма может показаться разрешением на свободное дробление закупок. Однако ФАС России отдельно предупредила: это не так.

В Письме ФАС России от 10.02.2026 N ГР/9863/26 разъяснено, что искусственное разделение единой сделки на несколько меньших закупок ради соблюдения ценовых порогов и получения возможности заключить контракты с единственным поставщиком может рассматриваться как уклонение от конкурентных торгов. А это, в свою очередь, способно привести к ограничению конкуренции и претензиям по Закону N 135-ФЗ.

Иными словами, новая ч. 15 ст. 93 Закона N 44-ФЗ не легализует схемы, при которых единый комплекс работ, единая услуга или покупка индивидуально определённой вещи намеренно разбиваются на части.

Главное

Для оценки дробления недостаточно посмотреть на цену каждого договора. Контролёры исследуют всю картину: предмет закупок, сроки, место исполнения, поставщиков, наличие общей сметы, потребность заказчика, взаимосвязь договоров и возможность провести конкурентную процедуру.

Если потребность едина, а рынок конкурентен, наиболее безопасный путь — провести закупку конкурентным способом. Закупки малого объёма следует использовать именно для действительно небольших, срочных или самостоятельных потребностей, а не как способ избежать торгов.

Иначе экономия времени на процедуре может обернуться штрафами, аннулированием договоров, возвратом денег и, в наиболее серьёзных случаях, уголовным делом.

Подготовили: В. Кузьмин, Т. Миронова

При подготовке материала использовались справочно правовые системы: Консультант Плюс, Гарант, Контур Норматив